馬懷德 朱智毅
  □對各類行政法律制度的考察及分析有所深化,形成了一批理論研究成果
  □在行政法基礎理論、行政法原則、行政行為、行政主體、行政程序、行政經濟等方面進行了重點研究
  □國家治理體系和治理能力現代化及法治政府建設問題成為研究新熱點
  □在對外國行政法的譯介和比較研究領域均有所突破
  2014年是全面深化改革與推動法治中國建設的關鍵之年。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)重申了“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的戰略目標,並對法治建設作出新的部署。圍繞國家法治建設所呈現出的新動向、新局面、新發展,2014年行政法學研究者們立足實際,不斷開拓創新,形成了一批比較優秀的理論研究成果,推動行政法學研究持續健康發展。
  全年研究概況
  2014年度出版的行政法學著作約80餘本。除後文談及的著作外,一批較有影響力的叢書值得我們關註:一是最高人民法院副院長江必新編著的“十八大與法治國家建設叢書”。該叢書共計8本,涉及行政法領域的主要有《法治政府的制度邏輯與理性建構》《法治社會的制度邏輯與理性建構》《程序法治的制度邏輯與理性建構》《領導幹部的法治思維與法治方式》,對法治政府的制度建構以及法治思維、法治方式的運用作了細緻、深入的探討。二是北京大學出版社出版的“憲政論叢”。包括北京大學教授薑明安主編的《法規審查與法規評價研究》和浙江財經大學教授茅銘晨撰寫的《行政行為可訴性研究》,主要涉及“行政立法後評估”與“行政行為可訴性”等行政法制度的中、微觀研究。三是中國政法大學教授馬懷德主編的“法治政府系列叢書”。該叢書在2014年共計出版4本,包括對依法行政相關理論問題進行系統闡述的《全面推進依法行政的法律問題研究》,涉及《中華人民共和國學位條例》修改的《學位法研究——修訂建議及理由》,以及反映我國法治政府建設狀況的《中國法治政府評估報告2014》和《2013年度法治政府藍皮書》。四是中國人事出版社出版的“依法行政·新視野叢書”,包括中央黨校教授傅思明編著的《依法行政與突發事件應對》、北京行政學院教授金國坤編著的《依法行政與社會管理創新》等。該叢書結合我國行政法治的發展,以案說法,系統闡述了我國在社會管理、公共服務等領域依法行政的基本原理及實踐情況。
  2014年度累計出版行政法與行政訴訟法教材約15本,其中既包括一些統編教材的再版,也包括配套的法律法規彙編和解讀類書籍。在新出版的教科書中,研究生教材占了一定比例,表明教科書編撰呈現出多元化、理論化的特點。這類研究生教材大多以專題講授的形式編寫,註重啟迪而非灌輸,內容多為學者對行政法前沿問題的評介,兼具“教科書”與“學術著作”的性質。因而,有助於拓展研究生的視野,培養其問題意識。
  2014年度發表在重要學術期刊上的行政法學論文超過200篇。除涉及行政主體、行政行為、行政立法、行政程序等傳統行政法理論問題的研究外,還包括對國家治理體系的治理能力現代化、行政執法體制改革、私人行政、應急法治以及行政覆議、行政訴訟制度完善等新興熱點問題的研究。總體而言,相關研究成果涉及領域廣泛,其中亦不乏理論創新之作,行政法學研究呈現出不斷深化的繁榮景象。
  研究熱點與現狀
  在行政法基礎理論方面,學者們主要致力於行政法理論本土化問題的研究,並結合公共行政的變遷及發展,探討現代行政法學的轉型。中國人民大學副教授王貴松在《論近代中國行政法學的起源》一文中勾畫了中國行政法學“以大陸法系行政法學為基礎,逐步實現中國化”的發展、流變歷程,並對中國行政法學的起源進行了考究,繼而對早期中國行政法學的特色及影響作了概括與總結。中國社會科學院研究員李洪雷則系統梳理了我國學者對進入新世紀以來行政法學發展趨勢的理論探討,提出要對中國的行政法制度進行結構性的重塑,同時認為行政法解釋論與立法論齊頭併進、行政法總論與部門行政法共同關註,以及外國經驗借鑒與中國問題意識並重,將成為未來中國行政法學研究的著力點。
  有關行政法原則的研究也產生了一些新的成果。其中,比較有代表性的是南京師範大學教授楊登峰的《行政法定原則及其法定範圍》和湖北民族學院副教授汪燕的《行政合理性原則與失當行政行為》兩篇論文。前者著重探討了行政法定範圍的界定問題,並由此提出要“在法律保留原則的基礎上進一步確立行政法定原則”的建議;後者則在實質法治的背景下分析了行政合理性原則的理論淵源、內涵變遷以及對行政行為適當性判斷的影響。
  黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標,如何以法治引領改革,繼而實現治理體系與治理能力的現代化,成為2014年行政法學研究的新熱點。薑明安撰文認為,國家治理在向現代化轉型過程中發生了深刻變化,包括治理主體由單一向多元轉變,治理客體由被動、單向向立體、主客體互動轉變,治理目標由以統治秩序為本向以人為本轉變,治理方式由恣意、神秘化向透明、規範化轉變,治理手段由人治、權術之治向法治、文明之治轉變。北京大學教授湛中樂、西南政法大學教授王學輝、北京行政學院教授金國坤等學者則探討了國家治理體系的治理能力現代化與完善行政訴訟制度、重構行政法理論基礎和強化行政組織立法的關係,並圍繞各自論題分析了實現國家治理現代化的改革路徑。
  伴隨《決定》對法治政府建設提出新的要求及部署,2014年學者們對依法行政與法治政府建設問題也展開了富有成效的研究。馬懷德主編的《全面推進依法行政的法律問題研究》一書選取了社會矛盾化解、行政組織法完善、服務型政府的行政法構建、行政問責法治化等9個具有重大現實意義的法律問題作為研究對象,系統闡述了依法行政的基本理論問題,並從制度設計層面探尋解決現實難題的路徑。廣東外語外貿大學教授楊解君的《走向法治的缺失言說(三):法治推進與行政法實施問題評析》則圍繞行政法的實施問題,結合現實中的個案展開分析,對法律實施過程中的“軟、硬”現象、法律實施困境、行政立法與執法體制改革、行政執法方式等問題作了深入探討。中國政法大學教授應松年在《論全面推進依法治國的若干重點問題》一文中對依法治國的體系化建設作了全景式勾勒,並對推進依法行政、加強法治政府建設的核心內容及相關舉措作了細緻、深入的分析。國家行政學院教授楊小軍的《論法治政府新要求》一文則在梳理法治政府理論的由來及觀點的基礎上,對法治政府建設的新目標、新系統、新形勢進行瞭解讀。此外,越來越多的學者將研究視角拓展到法治政府指標體系的研究之中,嘗試通過科學論證,建構出具有可操作性的評價體系用於衡量法治政府的建設情況,以推動法治政府的建設及發展。
  行政行為是構成和發展各類行政法律制度的基點,對於行政行為的研究仍舊是2014年行政法學研究者所關註的焦點。相關研究成果主要圍繞三個方面的問題展開,且研究有所深化:一是對行政行為基礎理論的研究。代表性著作為上海交通大學教授葉必豐寫的《行政行為原理》。該書基於解釋主義的立場,對行政行為的理論淵源、分類、模式以及各類行政行為的基本原理進行了比較深入、細緻的研究。同時,該書以判例研究的方法歸納、總結了當下行政行為的實然狀態,對促進實現行政行為原理的中國化很有現實意義。二是對行政許可、行政處罰、行政強制等各類行政行為的合法性及其具體制度設計的研究。2014年,圍繞行政審批改革及行政許可制度的相關問題,學界產生了不少新的成果。北京大學教授沈巋在《解困行政審批改革的新路徑》一文中認為,行政許可法的現有規制方案,還無力使行政審批改革脫困於結構性制約。因而,關註行政體系和過程內部的結構設計,以及這種內部結構嵌入外部結構的整個系統,是剋服困境的思路之一。蘇州大學教授王克穩則認為,規制行政審批制度改革,關鍵在於保障行政許可法的實施與執行,與規範性文件的修訂與廢止相結合,實現行政管理立法的創新,從法律上切斷審批權力與利益的聯結。此外,還有學者對行政許可條件、行政許可標準的衝突及解決,以及行政許可中的保證金設定等問題進行了研究。有關行政處罰的研究集中於對行刑對接、新型處罰方式等問題的探討,有關行政強制的研究則大多與行政強製法的實施及相關制度建構有關,還有一些文章涉及行政合同的糾紛解決、司法救濟以及行政收費等問題。三是對行政裁量問題的研究。中央財經大學教授高秦偉以美國法為主要知識背景,結合中國當下的法治建設實踐,探討了行政裁量的自我約束問題。中國政法大學副教授王天華針對效果裁量及其國家賠償問題討論了裁量收縮理論,並認為“裁量收縮理論的基礎是國家的基本權利保護義務。裁量收縮的要件只是一個判斷框架,其實質內容是對相互衝突的基本權利與行政便宜進行比較衡量”。對外經濟貿易大學講師鄭雅芳則在評述當前行政裁量基準創製模式利弊得失的基礎上,探討如何建立行政系統內外互動型裁量基準創製模式的問題。
  有關行政主體及組織法問題的研究,學者們主要關註兩個方面的問題。一是行政體制改革。一些學者從行政組織法治化的角度探討行政體制改革的問題。例如,廣東外語外貿大學教授石佑啟認為,行政體制改革必須充分發揮法治對改革的引領、促進和保障作用,行政體制改革的法治化應包括行政體制改革權的法治化和行政體制改革內容的法治化。中央民族大學教授熊文釗認為,行政體制改革須以法律的方式進行制度重塑,明晰行政改革權的相關問題,實現行政編製的政策調整轉向法律調整。還有一些學者則著重探討了執法體制與審判體制的改革問題。例如,北京市人民政府法制辦公室主任周繼東結合黨的十八屆三中全會決定精神,對推進行政執法體制改革應遵循的原則、深化行政執法體制改革的主要任務和具體措施等問題進行了細緻探討;中國人民大學教授楊建順對行政訴訟集中管轄制度的合理性、實效性及其改良問題展開了比較深入的研究。二是公共治理主體的多元化。鑒於在某些時候存在“政府失靈”現象,政府壟斷行政權的正當性、合理性逐漸遭受質疑,公私合作治理成為公共治理髮展的一個主要趨勢。近年來,有關公私合作、私人行政的理論研究呈現出持續“升溫”的繁榮景象。2014年也有一些著作和文章涉及這一主題,相關研究不僅關註對域外經驗的借鑒,更註重結合我國實際,探討多元主體治理格局的建構問題。
  有關行政程序的研究一直是行政法學研究的重點,2014年相關研究更加細緻深入。主要著作有清華大學教授餘凌雲主編的《行政調查的理論與實踐》和甘肅省衛生和計劃生育委員會副主任尚裕良等人合著的《人口行政行為與行政程序監督》,這些著作都涉及對行政決定程序和聽證理論本土化實踐的研究。有關行政程序研究的論文也不在少數,對行政立法程序、行政決策程序、行政調查程序、公共參與、政府信息公開等都有所涉及。例如,中南財經政法大學教授方世榮探討了行政立法的參與權問題;上海政法學院教授關保英對行政執法中違反程序規則收集證據的現象進行了系統研究;還有一些學者分析了行政規制的正當程序控制、政府決策徵集公民建議制度和政務信息永久公示等問題。
  在行政救濟理論研究方面,出版的著作約17部。既有涉及制度建構和完善宏觀理論研究成果,如中國人民大學教授莫於川主編的《建設法治政府需要司法更給力:行政訴訟法修改問題研究及專家建議稿》;也有對行政覆議、行政訴訟、國家賠償制度等具體制度進行中、微觀研究的著作,如廣西民族大學教授向忠誠寫的《行政訴訟執行程序制度研究》、山東省高級法院副院長葉贊平寫的《行政訴訟管轄制度改革研究》。還有一些實證研究方面的力作,如武漢大學教授林莉紅寫的《行政法治的理想與現實——實施狀況實證研究報告》。這些著作雖然研究視角各有不同,但都在一定程度上體現了行政救濟理論與實務發展的最新動向。有關行政救濟理論研究的論文也主要圍繞行政覆議法的修改和行政訴訟法、國家賠償制度的完善展開。例如,蘇州大學教授楊海坤認為,應對行政覆議制度的理念進行更新、調整;中國政法大學教授高家偉主張從經濟管制與社會管理的角度重新審視並拓展行政審判的功能定位;還有學者探討了國家賠償中的賠償協議與協商程序等問題。2014年11月,《全國人民代表大會常務委員會關於修改的決定》通過後,產生了一批法律釋義性質的著作,但總體而言,2014年圍繞修改後行政訴訟法展開的研究成果並不算多。
  2014年,部門行政法研究也有所深入,在教育、民政、公安、交通、環保、食藥監管、海關等多個領域都有新的研究成果。值得一提的是,不少研究還與應急管理、風險規制等理論相結合,既拓展了研究視域,也充實了部門行政法研究的內容。
  此外,在比較行政法研究領域,也有不少專題著作出版和論文發表。在對外國行政法的譯介方面也有所突破,除英、美、德、法、日五國外,一些學者還對葡語國家的行政法教程進行了譯介。而在新近出版的譯著中,由中國政法大學出版的一套“日本公法譯叢”也比較值得關註。
  研究仍存在薄弱環節
  縱觀2014年度行政法學的理論研究,學者們在對各類行政法律制度的考察及分析方面均有所深化,對行政法基礎理論問題的研究也得到推進。已有的研究成果不乏創新之作,亦有不少論理透徹、註重將理論與實踐相結合的作品,儘管這類研究中有的成果所涉及的議題不大,但都取得了實實在在的進步。
  不過,欣喜之餘,也應當認識到行政法學研究仍存在一些薄弱環節。
  一是在一些熱點問題上,對實踐中應當回應和解決的問題,研究還有待深入。例如,對於各地方在行政執法制度改革中的一些創新舉措,學界的關註還略顯不足,已有研究多以宏觀性的改革建議為主,缺乏比較有分量的、圍繞微觀制度設計展開的理論探索。
  二是在研究具體制度問題時,已有研究具有比較明顯的“立法主義”傾向。即大多在歸納、總結現行法律規定的實然狀態的基礎上,探索應然層面的制度建構問題。這種研究思路有助於釐清制度的生成機制,但也有局限性。因而,有必要增加判例研究的比重,因為司法在某種意義上也是法律規範的發現者,法院在審判實務中對行政法理論的“重塑”,理應受到學界更多的關註。
  三是在研究方法上,還有拓展的餘地。例如,已有研究中借助社會學、經濟學等跨學科研究方法的成果並不算多,因而,加強對跨學科、跨領域研究方法的運用很有必要。
  (作者分別為中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長,中國政法大學博士研究生)  (原標題:行政法學研究呈現不斷深化的繁榮景象)
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